摘 要：良好的政府舆论形象是政府权威、公信力和执行力的重要保障。公共危机管理对政府舆论形象的塑造根据政府控制危机的能力呈现出完全相反的趋势。为保证政府在公共危机管理过程中能够有效塑造良好的形象，政府必须拥有并充分协调和发挥六大机制，即完善的法律体系机制、有效的预警机制、优秀的危机管理人员机制、明确的权责体系机制、公开透明的信息发布机制和良好的沟通传播机制。

　　目前，我国处在深化改革的关键时期，社会转型进一步加剧，各种公共危机不断浮现。政府作为公权掌握者和行使者，代表了社会最广泛的利益，其恰当处理公共危机的能力，与社会大众的利益休戚相关。良好的政府舆论形象对政府公共危机管理具有重要意义：其能够使政府在处理公共危机时显示出权威性和公信力，以确保相关政策的执行力。然而成功的政府舆论形象塑造并非易事，为此需要了解政府舆论形象塑造理论及在危机管理中政府舆论形象塑造存在的问题，以期发现应对之策。

　　“政府舆论形象”的概念在我国目前并没有形成共识。彭伟步指出：“政府形象是指国家各种公共行政管理活动所引起公众的思想或感情活动的具体形态或姿态”[1]。胡宁生将其理解为：“政府通过自己的行为与活动,在公众中建立起来的有关政府实在的某种主观印象”[2]。张恩韶解释其为“政府形象塑造一般借助各种传播渠道和方式及全体公务人员实际工作表现，把形象目标直接呈现给大众。它是政府形象管理的重要组成部分，是形成良好政府形象的关键因素”[3]。关于政府舆论形象的论述很多，但有两个要素不可或缺，一是政府自身的行为模式，二是社会对政府行为模式的认知及评价。故政府舆论形象是指：社会大众以政府行为模式为出发点，根据自身已有观念对政府行为模式做出价值判断，最终形成的一种相对稳定的对政府的认知总和。

　　（1）形象修复理论。形象修复理论源于美国，“其中比较有代表性的学者伯奈特把修辞学与传播学研究综合起来提出形象修复理论，并应用于电视政治传播中，他把电视政治中的辩护型语言解释为应用形象修复策略以应对攻击。形象修复理论主要包括以下大战略即否认、逃避责任、减少侵犯性、修正行为和自觉承担责任等”[4]。其为政府身处公共危机之中，针对不同的情况提出了相应的策略。只要政府对危机研判正确且策略运用得当，就会使自身形象得到改善。但此理论很大程度上是一种后发机制，只有在政府舆论形象可能或者已经受到损伤时，才着手修复，在政府应对公共危机中显得过于被动，主动性不足。

　　（2）传播沟通理论。传播沟通理论指政府通过媒体发布政府信息并了解大众诉求，强化与社会互通信息，增进互信，进而塑造自身形象。良好的传播沟通是政府在公共危机发生时与社会互动的最佳途径，首先可以向社会通报相关情况，其次可以倾听社会对于公共危机的看法，最后可以借此与社会合作来化解公共危机，为政府赢得负责、民主的舆论形象。该理论注重危机管理过程中政府的行为，尤其强调通过信息的合理披露与恰当沟通，获得社会的理解与支持。

　　综上，形象修复理论强调危机后，政府形象修复，而传播沟通理论则关注公共危机管理过程中，政府与社会的沟通，以便使自身形象不会贬损。可见，将两者综合起来，才会使公共危机管理中的政府舆论形象塑造变得相对完整，再加上前期的公共危机预警机制，政府舆论形象的塑造就应当存在于危机预警阶段、危机管理阶段、危机善后阶段的全程之中。

　　我国正值社会转型期，很多公共危机不曾遇到，客观上给政府管理危机提出了挑战。根据我国政府在处理公共危机中的行为表现，主要有以下几个原因或问题对政府舆论形象造成负面影响：

　　改革开放几十年，我国从农业社会迅速发展为工业社会。其发展历程较发达国家而言，缩短很多，这就使得政府缺乏危机处理经验；同时，社会高度复杂化，使得政府一时难以具有解决所有公共危机的能力，也就很难实现预警，进一步造成了预警机构不健全，相关专业人员匮乏，而对于已有的危机预案，因缺乏专业人员和多变的社会环境往往难以落实。这就导致在一些公共危机面前，政府反应迟缓，应对乏力。

　　公共危机发生时，法律的作用显得尤为重要，其成为预测政府、社会及群众行为的关键工具。法律为政府处理危机提供了合法性和强制力，为政府落实政策提供了保障。同时也要求政府的人员按照法律程序处理危机。而我国目前在公共危机管理方面的法律建设十分落后，跟不上时代发展步伐，导致在公共危机管理中，政府缺乏统一行动规范，给政府舆论形象造成一定影响。

　　公共危机管理相关法律法规的缺失，直接导致政府各个层级之间，各个部门之间权责不明、权责不一，对危机管理人员监督乏力。当危机出现时，经常出现推诿现象，导致事态不断扩大；权责不明、权责不一则导致公共危机处理中难以确定责任人；监督的不到位则使危机管理出现很多后遗症，例如，对自然灾害导致的公共危机，救灾款项监督不到位，使得腐败不断出现，让政府舆论形象再次受损。

　　政府内部机构沟通不畅主要体现在，不同层级的政府之间沟通不足，同一层级的政府部门沟通不顺。当公共危机发生时，政府对公共危机的认知和处理应该具有一致性和连贯性。但在公共危机发生之时，往往出现不同级别的政府、同一级别不同部门对同一事件的表态具有差异，甚至完全相反，使得消息混乱不堪；或者出现同一政府机构对同一事件前后说法矛盾，往往自食其言。这些不当行为极大地削弱了政府的公信力。

　　根据过去发生的公共危机事件，政府在与社会沟通的时候，都一定程度上存在下列问题：政府不愿意主动发布危机信息，不愿意回应社会关注，甚至个别情况下将社会的关切视为对立行为，不愿进一步与社会交流以便形成共识，导致政府与社会关系的紧张，使政府舆论形象趋向负面化。

　　结合上述政府舆论形象塑造理论及我国政府在处理公共危机时出现的问题，可以从以下几个方面着手，确保政府在公共危机管理中能够塑造良好的政府舆论形象：

　　我国虽然进入工业社会的时期不长，缺乏应对相关危机的经验积累，但可以根据现实需要借鉴西方发达国家的有效经验，进而结合实际情况建立相应的公共危机处理机构和预警机制。同时，加强公共危机管理专业人员的培养。一方面，培养特定领域公共危机管理的专家团队；另一方面，在政府部门人员入职教育中，加入公共危机管理相关课程，有意培养危机意识。

　　在我国现有法律体系中《中华人民共和国突发事件应对法》起到了应对公共危机基本法的作用，其与在个别特定领域的立法构成了体系，如《反国家分裂法》《中华人民共和国反法》等。然而我们应对公共危机的法律体系还需改进，还不完善。为此，首先要优化现有法律之间的协调性；其次要在经常出现公共危机的领域加大专门立法力度，比如就网络进行专门立法。力争做到每一领域公共危机事件的处理都有法可依，进而增加政府管控危机的法律依据，保障人民的合法权益。

　　政府间有效的沟通是政府主体间保持一致性的关键，是政府各个层级、各个部门就同一问题取得共识的重要路径、也是保证政令畅通和强大执行力的前提条件。有效的政府间沟通在公共危机发生之时显得尤为重要，而政府有效的沟通是建立在政府主体责任明确，指挥——服从链明晰，权力责任一致的前提下的。为此就需要采取以下措施：第一，政府继续推进简政放权，使得政府架构扁平化，便于信息流的畅通；第二，政府进一步无缝隙化，重视不同部门间权责划分的衔接，使得各个政府主体的权责明确化且无断裂；第三，严格政府内部监督，落实问责制度，在公共危机特殊时空条件下，监督问责机制应当是全程的、可行的，具体的、强有力的。

　　2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布，并于2008年5月1日起实施。其为公民及时了解政府信息赋予了具体的法律权利，同时也为政府及时发布相关信息规定了义务。在公共危机中，政府及时有效的公开信息具有巨大的正面效应：第一，能够保证公民的知情权，同时彰显政府透明性；第二，能够最大限度挤压不利的流言、谣言，减少社会恐慌；第三，及时准确的信息发布，为社会力量有效参与危机处理提供了可靠的判断依据。

　　与此同时，随着新媒体的不断壮大，公共危机发生之时，除了政府的信息发布，还有大量的个人及社会组织在发布信息。这就要求政府强化舆论引导能力：加大宣传创新；广泛采用社会喜闻乐见的新媒介；注意引导社会媒介树立实事求是、大局观念、人文主义、是非明晰的信息发布原则，并完善相关的激励处罚机制。

　　公共危机管理中政府舆论形象的塑造，是一个十分复杂的问题，涉及整个危机管理过程。完善的法律体系，有效的预警机制，优秀的危机处理人员，严格的权责体系，公开透明的信息发布，良好的沟通传播机制，都是塑造政府在危机管理中良好舆论形象不可或缺的要素。但需要强调的是，虽然公共危机的有效处理对政府舆论形象的塑造不可忽视，可从长远的角度来看，良好的政府舆论形象塑造，主要力度还要放在日常的政府行为模式塑造上，确保责任型政府、服务型政府、法治型政府舆论形象在非危机状态下便能在社会中得到确立，才能使政府在公共危机管理中具有更大的权威和公信力以及执行力，才能确保在公共危机管理中政府舆论形象塑造的成功。

　　[1]彭伟步.信息时代政府形象传播[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

　　[2]胡宁生.中国政府形象战略[M].北京:中央党校出版社,1998.

　　[3]张恩韶.网络舆论危机下的当代政府形象塑造[D].复旦大学,2011.

　　[4]任高丽.公共危机管理中政府形象塑造研究[D].广州大学,2009.